皇家娱乐在线:发改委PE备案暂停半年 亟待监管新规出台

  尤其是自去年开始,证监会方面开始主张监管权主导。而在对股权投资机构的监管思路上,部委间的说法也还没有统一。发改委一直主张适度监管,但证监会则认为应该严格监管。

  根据新《基金法》第八十八条规定,非公开募集基金应当向合格投资者募集,合格投资者累计不得超过二百人。前款所称合格投资者,是指达到规定资产规模或者收入水平,并且具备相应的风险识别能力和风险承担能力、其基金份额认购金额不低于规定限额的单位和个人。合格投资者的具体标准由国务院证券监督管理机构规定。

  此举试图封住“空头基金”备案的现状。

  与两次受到社保基金青睐的弘毅、鼎晖形成鲜明对比的是,此前在发改委备案成功的22家PE管理公司中,有16家到目前为止还没有募集基金在发改委备案,也就是说,这16家PE到目前为止还是“空头基金”。

  然而业界的态度则是如饥似渴,都急切期盼能够在发改委备案。自2008年至今共有四批共计23家PE在国家发改委获批筹建并备案:2008年首批备案成功的两家PE分别是弘毅和鼎晖;2009年4月第二批备案的有建银国际、IDG、海通证券、软银塞富等7家;第三批为2009年12月获备案的13家;至2010年备案步伐明显放缓甚至处于停滞状态,全年仅一家重庆物流产业投资基金获批。

  国家发改委的这个《通知》,是对《国家发改委办公厅关于促进股权投资企业规范发展的通知》(发改办财金[2011]2864号,下称“2864号文”)和《国家发改委办公厅关于印发全国股权投资企业备案管理工作会议纪要和股权投资企业备案文件指引/标准文本的通知》(发改办财金[2012]1595号,下称“1595号文”)的要求,在全面摸底基础上,抓紧开展“应备尽备”工作。

  接近发改委人士透露,《通知》规定,股权投资企业在申请备案时,必须提交基金的所有投资者签署的资本认缴承诺书,并且需要验资机构出具的关于所有投资者实际出资的验资报告。

  司马瑞律师介绍,PE在发改委备案已经暂停了几个月,一众想要获得社保基金投资的新基金无一例外全部碰壁。

  事实上,发改委一直是国内股权投资行业监管的积极推动者。由于股权投资领域的监管涉及多个部委,部委间的统一协调和监管权限还没有特别明晰。

  新《基金法》通过后,专家和媒体们对公募基金由新《基金法》监管并无异议。但对私募未明确纳入到新《基金法》中监管却大加评论,并认为这是各部门争权的结果,才导致新《基金法》未监管私募基金。虽然新《基金法》未规定私募基金的监管条款,但却明确了监管机构,是由证监会制定相关的监管规则。

  发改委人士表示,这么做是为了避免作为政府机构的发改委被动成为备案机构募集资金的“信用担保”或“信用增级”机构。

  “已经等了太久,这次的试点办法可由发改委单独发布。”司马瑞表示,规范制度的出台,对于PE行业的发展无疑将是有利的。

  自2009年6月向国务院递交《股权投资基金管理办法》被有关部门阻击、审批未果,而此后本网曾报道,发改委去年年中曾退而求其次试图制定
《试点地区股权投资企业备案暂行办法》,希望通过试点的方式实质性推动PE本案的进展,但该《暂行办法》同样遭到了很多争议和压力,最终,该文件被发改委以办公厅名义下发,被界定为行业规范而非行政许可。

  因此,新《基金法》在6月1日正式实施前,发改委是有权对公私募业务出现的违规行为,要求限期整改的。至于现在叫停PE开展公私募业务并无不妥。而根据新《基金法》实施日期,则在2013年6月1日后才由证监会对公私募基金机构进行核准注册和监督管理。

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  市场传言,发改委最初拟定的上述暂行办法由于未能与证监会取得共识,久拖未决。

  据报道,国家发改委在春节前已经签发了该通知,但实际上目前业内人士机构几乎都还未收到该通知。

  《暂行规定》所称资产管理机构是指在中国境内依法设立的证券公司、保险资产管理公司以及专门从事非公开募集证券投资基金管理业务的资产管理机构(下称“私募证券基金管理机构”)。

  据接近证监会的人士透露,日前的一次会议上,证监会对发改委出台的股权投资企业监管方案提出了异议,认为私募股权领域应属证监会监管范围。

  对此,11月16日,发改委财政金融司金融处处长刘健钧简短地接受了本报记者的采访。“现在谈这个问题很敏感,不方便评论。不过到目前为止,在发改委备案的PE确实只有此前获批的22家。”刘健钧对此表示不置可否。

  “VC、PE属金融机构已无争议,因此也应当按照金融机构的监管理念和思路来进行监管,同时提出中央政府一级监督和地方政府二级监督相结合的思路。”证监会研究中心研究员王欧曾公开表示,证监会正在研究一套监管体制,来推动这一行业的发展。证监会在去年底也曾高规格对股权投资机构进行调研和沟通,有意加强监管的意图非常明显。

  发改委的《通知》要求6月1日前备案,而证监会的《暂行规定》则要求6月1日后,由其依法核准业务资格。因此,不论从时间上,还是从监管形式上来讲,《通知》和《暂行规定》并不冲突。

  新规出台重启了PE的备案之路。

  新规出台在望

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  国家发改委的一纸通知,立即引发了PE机构们的强烈反弹。规则相互冲突之说甚嚣尘上。事实上,在6月1日新《基金法》实施前,旧的游戏规则必须遵守,不存在部门打架的现象。

  该人士透露,通知明文指出股权投资基金的资本缴付可以采取承诺制,即投资者在股权投资企业资本募集阶段签署认缴承诺书,在股权投资企业投资运作实施阶段,根据股权投资企业的公司章程或者合伙协议的约定分期缴付出资。

  暂停“空头基金”的备案,已经有《试点办法》未出先行的苗头。

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  《通知》中还要求,各地方要高度重视行业摸底和风险排查,加强与工商管理部门的沟通,全面了解本地股权投资企业发展情况,“只要是以股权投资作为主营业务的,就要督促其按照有关规定将应该备案的股权投资企业尽快予以备案,不留死角。”

  已按《创业投资企业管理暂行办法》备案为创业投资企业,或是由单个机构或单个自然人全额出资设立,或者虽然由两个及以上投资者出资设立但投资者均系某一个机构的全资子机构,则不在备案之列。

  此外,这一新的管理办法,对于规模5亿元以上企业有“强制”意味——发现股权投资企业及其受托管理机构未备案的,应督促其在20个工作日内向管理部门申请办理备案手续;拒不备案的,应将其作为“规避备案监管股权投资企业和受托管理机构”,通过国家发改委门户网站,向社会公告。而此前的暂行办法,主要是针对国有机构出资的PE,民企出资的PE并非要进行备案。

  经济观察网 记者 胡中彬
发改委或即将重启暂停了一年时间的PE备案工作。日前,据财新网报道,发改委已经签发了全称为《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》(下称《通知》)的文件,根据《通知》,北京、天津、上海三市及江苏、浙江、湖北三省范围内,除已经备案的创投企业和资本规模不足5亿元人民币或单一出资人设立的股权投资企业外,其余股权投资企业均需在工商注册登记及募资成功后,持验资报告等文件到国家发改委进行备案。

  《暂行规定》第一条规定,为了规范符合条件的资产管理机构开展公开募集证券投资基金管理业务,维护基金份额持有人合法权益,促进基金行业和资本市场持续健康发展,根据《证券法》、《保险法》、《证券投资基金法》等法律法规,制定本规定。

  封堵空头基金备案

  “空头的原因主要可能在于还没有获得社保基金的投资。”有PE人士介绍,此前,对于PE管理公司而言,在发改委备案,意味着取得了向社保基金融资的资质。不过,这只是第一步,“由于很多备案基金处于出创期,缺乏业绩记录,因此还达不到社保基金投资的硬性标准。”

  这事实上,是证监会按新《基金法》修订执行后,将一种从过去牌照监管过渡到产品、业务监管的新监管思路。而6月1日新基金法正式实施,恰是PE获准申报公募基金业务的时间节点。

  在发改委备案也成为PE获得社保出资的前提条件。

  由此出现了一个吊诡的现象,一方面,PE想要通过在发改委备案,从而获得社保基金的投资,继而凭借发改委和社保基金的“背书”来招揽其他机构投资者,更方便快捷地募到巨资;而另一方面,现在没有募集到资金的“空头”PE无法在发改委备案,获得社保资金的投资以及吸引其他机构投资者也就无从谈起。

  新《基金法》第五十一条规定,公开募集基金,应当经国务院证券监督管理机构注册。未经注册,不得公开或者变相公开募集基金。前款所称公开募集基金,包括向不特定对象募集资金、向特定对象募集资金累计超过二百人,以及法律、行政法规规定的其他情形。此条明确规定,公募基金由证监会注册,并由新《基金法》监管。

  每年百亿的新增资金可用于私募股权投资基金,社保基金成为PE市场炙手可热的“财神爷”。一方面,社保基金是巨额资金的主要来源;另一方面,获得了社保基金的投资,无异于给自身贴上了优质PE的标签。

  熊凯

  所谓的“部门打架,企业遭殃”的说法并不成立。随着新《基金法》即将实施,未来除PE外,商业银行、保险机构和信托公司相关私募业务的监管权属也相当明确,如何从单纯牌照监管,过渡到产品、业务监管的新的监管模式,还有发改委的备案制度以及信用记录等工作,都将有利于私募行业的规范经营。

  事实上,在发改委备案成功的22家PE管理公司中,有16家到目前为止还没有募集基金。

  这也是此前22家PE备案的模式,这种方式使得管理部门对市场主体起到了“背书”的作用。

  《暂行规定》称,股权投资管理机构、创业投资管理机构申请开展基金管理业务的,须具有3年以上证券资产管理经验、实缴资本或实际缴付出资不低于1000万元、最近3年证券资产管理规模年均不低于20亿元。除此以外,证监会2013年还在酝酿放开“专业券商”牌照,已有10家左右大型PE(准备)递交申请。

  与此同时,新规再次激起市场对于发改委、证监会等部门对于私募股权投资基金的管理“想象”。

  司马瑞续称,目前,一些希望得到社保基金投资的市场化PE机构由于无法在发改委备案,因而暂时与社保基金的投资无缘。

  而证监会的《暂行规定》第三条是,资产管理机构向中国证监会申请开展基金管理业务,中国证监会依法核准其业务资格。这条规定则是明确了证监会对私募基金有核准注册的资格。

  美国世强律所律师曹晖告诉记者,设立一个私募股权投资基金,资金募集可分多期进行。“资金募集完成(Close)时,投资者会做一个认缴承诺,并不是立刻钱给你。”

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  发改委的《通知》和证监会的《暂行规定》被众媒体解读为“规则互相冲突”、“PE机构左右为难”,多家受访的PE机构对发改委的这一要求反弹强烈,认为发改委叫停PE进入公私募领域,根由是该业务开闸后PE监管权属将部分划归证监会,而其监管权此前一直在发改委。

  接近发改委的人士透露,日前,发改委向北京、天津和上海等六省市下发了《关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》(下称《通知》),文件对股权投资企业的设立、资本筹集以及备案程序都做了详细规定。

  按照此前由发改委拟定的《股权投资基金管理暂行办法》(下称“暂行办法”),先给管理公司实行有条件备案以后,才允许管理公司募集基金,基金募集成功再予以备案。

  3月25日,国家发改委官网发布《关于进一步做好股权投资企业备案管理工作的通知》(下称“《通知》”),要求在6月1日前,各地股权投资备案管理部门须出台备案管理规则,发改委的《通知》同时叫停PE开展公私募业务。

  发改委网站资料显示,2008年6月、2009年4月、2009年11月三批共计22家私募股权投资基金在发改委备案。此后,除了已备案在册的弘毅、鼎晖两家PE管理机构进行了新设基金的备案,再无新的PE管理机构在发改委备案。

  “PE到底由谁来监管、如何监管,相关部门还在进行博弈,这导致讨论了许久的监管规章迟迟没有出台,发改委的备案制度也自然无法稳定下来。”上述PE合伙人表示。

  此《通知》一发,再次引起媒体和众多PE机构的关注,PE到底由谁监管的话题再次受到热议。

  接近发改委人士透露,《通知》规定,凡在试点地区工商行政管理部门登记的主要从事非公开交易企业股权投资业务的股权投资企业,以及以股权投资为投资对象的股权投资企业,资本规模(含投资者已实际出资及虽未实际出资但已承诺出资的资本规模)达到5亿元人民币或等值外币,均需申请到国家发展改革委备案并接受管理。

  备案困境

  2864号文对备案的时间并没有硬性规定,但发改委在2012年下发的1595号文则要求在2012年10月前完成备案,记者查询了国家发改委网站显示,2012年在国家发改委网站上备案的仅有36家。因此,此次的《通知》,又对1595号文件的备案时间做了延迟,要求在2013年6月1日新《基金法》正式实施前完成备案。

  前述PE业内人士表示,巨额资金躺在银行账户里,机会成本太大。虽然《通知》明确指出股权投资基金在投资过程中存放于托管银行中的闲置资金可以用于购买国债等固定收益类投资产品,但由于风险低所以收益总体偏低。

  发改委网站信息显示,2008年6月、2009年4月、2009年11月三批共计22家PE在发改委备案。而进入2010年以来,再无新的PE管理机构在发改委备案。

  私募到底谁监管

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  国家发改委在2011年发布的2864号文,强制规定资本规模在5亿元以上或等值外币的股权投资企业,提交国家发改委备案;资本规模不足5亿元的,到省级人民政府确定的备案管理部门备案。

  规模5亿以上强制备案

  公开信息显示,社保基金在2008年4月获得国务院批准可投资PE。对于PE而言,在发改委备案是获得社保出资的前提。

  《证券投资基金法》(下称“新《基金法》)已于2012年12月28日修订通过,修订后的新《基金法》自2013年6月1日起施行。

皇家娱乐在线,  众所周知,证监会一直试图将私募股权基金纳入证监会监管范围。据报道,证监会《证券投资基金法》的修订工作取得阶段性成果。该修订草案将监管范围拓宽至私募基金、私募股权投资基金、风险投资基金等机构。并且,修订草案中第二条出现“公开或非公开募集资金”字样的表述,另外将原规定中“其他证券投资品种”改为“投资品种”,去掉“证券”两字。

  此外,据相关规定,社保基金向PE投资,要求在一家PE的投资不能超过其募资总额的20%,“这意味着社保基金如果给你投20亿,你还得从其他机构融到80亿,很多PE根本落实不了其他的投资。”上述PE人士介绍。

  那么,发改委的《通知》和证监会的《暂行规定》到底是不是互相冲突?PE的监管权是否还呈多头监管格局?对于多头监管的格局,企业是否真的无所适从?通过对新《证券投资基金法》、证监会《暂行规定》和发改委的《通知》,这三个不同层面的法律法规进行详细解读,以上问题都有了答案。

  而从行业角度出发,发改委也对私募股权投资基金的监管很是关心。但也有业内人士指出,证监会主要监管公开市场上的证券交易,而PE作为私募属于私下的民间募集,“证监会来管私募股权基金,其实难说顺理成章。”

  在折衷一番后拟推出的《试点办法》中,发改委不再为PE“背书”,股权投资企业在完成募资并办理工商登记手续后再到发改委备案。这或许正是目前暂停“空头”基金备案的背景。

  证监会通过部门规章的形式,向PE发行公募基金产品敞开了大门。按证监会思路,符合条件的PE、VC等其他资产管理机构也可申请开展基金管理业务,并据产品类别进行备案登记和监督管理。

  一位国内PE合伙人表示,PE不希望大量资金放在托管银行,“大量闲置资金也会造成PE年度投资回报率偏低。”

  即便如此,包括16家“空头基金”在内的前述22家已经备案的PE还是为数不多的“幸运儿”。

  本刊记者  赵静/文

  私募股权投资基金(PE)业内人士表示,发改委此次以部门文件方式下发正式的股权投资企业管理方案,表明其对PE监管权的决心,同时也意味着暂停一年的PE备案或将重启。

  “PE在发改委备案登记已经暂停了好几个月了。”11月16日,专注于私募股权投资市场的美迈斯律师事务所合伙人司马瑞向本报记者透露。

  备案和注册不冲突

  万涛

  “据我所知,应该是从6月份开始,发改委就停止接受PE备案了。”某PE合伙人对本报记者表示。

  发改委同时称,备案后对于企业的行为,将会同人民银行选择一批适合开展基金法人、法人代表信用记录征集的专业征信机构,向市场进行推荐。

  22家PE已经备案无异于获得发改委的“背书”,在接下来的募集资金方面就有了“先天”的优势。而在相关监管规章正式出台之前,再有PE想以“空头”形式获得发改委的背书,似无可能。

  而近日发改委的《通知》则要求,股权投资企业和股权投资管理企业参与发起或管理公募或私募证券投资基金、投资金融衍生品、发放贷款等违规行为的,要通知其限期整改。这个要求意味着,目前不少PE正在积极筹备的公私募业务则被认定为违规行为。发改委的《通知》还称,目前各地正在展开PE行业风险排查工作,4月底前将完成并形成情况汇总。

  如此一来,对于前述22家已备案PE,尤其是其中16家“空头”PE,其幸运经历或许“后无来者”。

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  今年6月,发改委相关人士对媒体透露,将改变目前的PE备案制,不再备案空头基金。彼时,发改委人士表示,这么做是为了避免作为政府机构的发改委被动成为备案机构募集资金的“信用担保”或者“信用增级”机构。

  根据上述规定,为了配合新法的实施,2013年2月18日,中国证券监督管理委员会公告[2013]10号公布《资产管理机构开展公募证券投资基金管理业务暂行规定》,共18条。

  可喜的是,对于与发改委的分歧传言,证监会方面也有最新的回应。11月14日,证监会研究中心主任祁斌在“2010全球PE北京论坛”上表示,目前证监会研究中心和发改委在对PE的监管方面已经逐渐达成一些共识,其中包括对行业监管诸多方面的基本原则。

  发改委《通知》受到关注的另一个原因是,2月18日,证监会正式发布了征求意见后的《资产管理机构开展公募证券投资基金管理业务暂行规定》(下称“《暂行规定》”),明确从2013年6月1日起,符合条件的股权投资管理机构开展公开募集证券投资基金管理业务。

  “从已经表现出来的迹象来看,发改委的监管思路还是比较市场化的,算是比较轻的适度监管。”司马瑞对本报记者表示,目前中国的PE行业发展较快,迫切需要监管来规范发展,“尤其体现在PE管理公司的治理结构形式上,没有一个统一的标准,有合伙制的,有公司制的,有信托制的,投资者无从比较各种形式的优劣。”

  祁斌介绍,共识原则有四:一是应该结合中国的国情和发达国家一些已有的操作经验,把握平衡,尽量想办法规范行业,避免风险的发生;二是宜粗不宜细,暂时想不清楚的问题不要去规定,先解决已经想清楚的问题;三是赋予PE机构的权力和职责应该对等,不管是注册制还是审批制,在对机构进行牌照管理、赋予它公信力的同时必须要有对违规的监督和惩罚手段;四是要加强PE机构对监管机构和其客户的信息披露。

  毫无疑问,相较于之前拟推出的暂行办法,新近拟推出的试点办法,其监管倾向更为严厉。

  根据发改委拟推出的《试点地区股权投资企业管理办法》(下称《试点办法》)来看,发改委的新思路是“事后备案”——不再给PE“背书”,PE在完成募资并办理工商登记手续后再到发改委备案。

  尽管如此,对于PE监管一事,各方还是持欢迎态度。

  今年8月,戴相龙向媒体透露,全国社保基金已经投资了6家私募股权投资基金(PE),另有2家已经进入尽职调查阶段。同时,社保基金第二次“选秀”也低调开展,且集中在已经投过的PE中。其中,于2008年6月第一批在发改委成功备案且分别获得社保基金20亿元投资的弘毅投资、鼎晖投资两家国内顶级市场化PE,已经陆续亮相社保基金的二次选秀秀场。

  

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